習近平法治語錄
  憲法的生命在於實施,憲法的權威也在於實施——摘自習近平在2012年12月4日首都各界紀念現行憲法公佈施行30周年大會上的講話
  堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設
  ——摘自習近平在2013年2月23日中共中央政治局第四次集體學習時的講話
  各級領導幹部要帶頭依法辦事,帶頭遵守法律——摘自習近平在2014年1月7日中央政法工作會議上的講話
  在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,發揮法治的引領和推動作用
  ——摘自習近平在2014年2月28日中央全面深化改革領導小組第二次會議上的講話
  全面深化改革需要法治保障,全面推進依法治國也需要深化改革
  ——摘自習近平在2014年10月27日中央全面深化改革領導小組第六次會議上的講話
  核心觀點
  □ 同立法權和司法權相比,行政權具有直接性、主動性、廣泛性、單方性、擴張性等特點,因此,控制好行政權力是法治建設的核心內容。
  □ 合法行政是從形式法治角度考察法治政府建設的,合理行政則是從實質法治角度來考量的。政府行為不僅要符合法律規定,而且要把握好分寸,符合公平、正義和善政的理念。
  □ 減少行政權力,是我國社會轉型的必然要求,是建立現代市場經濟的必然選擇,也是防止權力腐敗的根本之策,因而也是法治政府建設的重要方向。
  □ 市場是直接配置資源,政府是引導和影響資源配置。政府在微觀領域少管,但要強化宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、保護環境的職責。
  黨的十八大確立了2020年基本建成法治政府的目標,黨的十八屆四中全會對加快建設法治政府作了全面部署。在新的歷史起點上,我們有必要對法治政府的主要標誌、基本方向、重點任務等一系列重要命題進行深入思考,努力建設符合法治規律、適應中國國情的中國特色社會主義法治政府。
  控制行政權力
  法治政府標誌之一:人民能夠控制好自己的政府
  同立法權和司法權相比,行政權具有直接性、主動性、廣泛性、單方性、擴張性等特點,因此,控制好行政權力是法治建設的核心內容。在現代社會,人民控制自己的政府是通過如下方式實現的。
  (一)法律約束。我國是人民當家做主的國家,憲法規定:“中華人民共和國的一切權力屬於人民。”但人民並不能直接進行國家事務的管理,只能通過選舉人民代表、組成人民代表大會,併在此基礎上組建政府,作為行使權力的基本形式,具體管理國家的經濟、文化、社會事務。這種權力關係實際上形成了“委托——再委托”的關係。怎樣防止“社會公僕”變為“社會主人”,特別是如何有效地防止政府工作人員利用手中的權力侵害人民的利益,是現代法治要解決的基本問題。現代法治提出的主張就是,除了選舉之外,控制權力的最基本手段就是法律。因為法律是通過民主而嚴格的程序制定的,體現全體人民意志和利益的,並以國家強制力保證實施的規範,從這個意義上講,政府執行法律就是維護人民的利益。這就要求政府行為都必須合法,也就是必須依法行政。
  從一般意義上講,政府行為的合法性主要包括目的合法、機構合法、職權合法、程序合法,但在依法行政的實踐中,在如何理解政府行為的合法性問題上也遇到了挑戰。在當代,國家管理的事務紛繁複雜、變化萬千,特別是處在全面深化改革時期的中國更是如此。雖然我們追求立法引領改革,但法律時常落後於改革進程,又是不容迴避的客觀現實。在日新月異的政府管理過程中,總是不可避免地存在法律空白,在這些空白領域,政府不可能不積極施政,否則就是對人民的不負責。而施政又無具體法律根據,很容易與合法性原則相衝突。法學理論必須回應時代的變遷,必鬚根植於改革的偉大實踐,必須更新傳統的行政法觀念,對合法性原則作出新的解釋。例如:一是對於政府行為進行分類,對涉及限制公民權利或增加公民義務的措施必須於法有據,其他屬於服務行政、給付行政範疇的政府行為則不一定要以法律規定為前提;二是以不與法律相抵觸為基本界限。
  (二)信用約束。政府誠信在市場經濟誠信體系中起到支柱與核心作用。誠實信用原則既是政府職能實現的保障,也是民眾約束政府的重要制度機制。失信於民,政府就會喪失權威和公信力,陷入“塔西陀陷阱”,因此,自覺保持公信力還是政府自我約束的重要機制。信用約束要求貫徹信賴利益保護原則,這是指行政相對人對行政行為產生合理信賴並因此產生了利益,只要此信賴利益是被法律所認同、值得保護的利益,政府就不能隨意撤銷、變更或廢止已經生效的行政行為;如果因公共利益的需要不得不變動既存法律狀態,則必須對因此給行政相對人造成的損失進行賠償或給予補償。違背信賴利益保護原則的事例並不鮮見,例如,在無法定理由的情況下,政府隨意撤銷已經作出的行政許可、廢止已經簽訂的行政合同、變更已經公佈的行政規劃等,都是違背該原則的表現。信賴利益保護原則目的是避免行政相對人因為信賴政府而蒙受損失,防止行政權力濫用,限制行政行為的飄忽不定、朝令夕改,降低行政程序運行的消耗成本。
  (三)程序約束。在法治國家,法律借助一套程序規則來實施實體規則和規範政府行為,這源自於對程序正義的深刻認識。程序本身具有獨特的法律價值,程序正義是實體正義的前提,也是排除對實體結果合理懷疑、避免相對被剝奪感的重要依據。程序正義是從英美法系古老的自然正義原則演變而來,最初是一項司法原則,主張“正義不僅應當得到實現,而且要以人們看得見的方式加以實現”,自20世紀以來,這一原則逐漸擴展到立法、行政以及社會生活的其他領域。
  過去,我們在相當長時間里輕視甚至漠視程序問題,把程序僅僅視為實現實體目標的手段,不承認程序具有獨立於實體的價值,造成了嚴重的後果。改革開放以來,我國高度重視程序法律建設,目前已經形成了比較完備的程序法律體系,程序合法性已經成為權力運行的重要準則。程序正義原則要求行政行為不僅要在實體上合理合法,還要嚴格遵守法定程序、法定規則、法定時限等程序性規定,確保行政相對人的程序性權利,涉及聽證制度、迴避制度、信息公開制度、征求意見制度、不單方接觸制度、說明理由制度以及閱卷制度等。
  (四)參與約束。作為間接式民主形式的代議制民主經過數百年發展,呈現一些缺陷,比如,決策效率低下、代理人風險、利益集團控制、黨派紛爭不止等,使得人民主權的實質目標經常難以實現。在這種背景下,不少國家開始不同程度地借鑒直接民主的經驗,力圖剋服代議制民主的局限性。拓展公民有序參與政治途徑,擴大公民對社會管理的直接參与,就是直接約束公共權力的重要方式,主要包括兩方面內容:一方面,要加大行政參與,簡單地說就是行政機關在制定公共政策、實施社會管理中的民主制度,通過廣泛征求併合理吸收群眾意見,最大可能地體現群眾的訴求、意志和利益。二是擴大社會自治,促進社會領域的去行政化,減少行政對社會的吸納,加強社會對行政的制約,實現社會領域的退耕還林。這就要求進一步貫徹善治思想,完善公共治理結構,促進公共服務供給主體的多元化,強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責,充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用,支持行業協會商會類社會組織發揮行業自律和專業服務功能,發揮社會組織對其成員的行為導引、規則約束、權益維護作用。
  (五)責任約束。在私法中,不履行義務將面臨責任;在公法中,濫用權力將面臨問責。問責是人民約束政府的重要機制,包括兩種政治責任和法律責任,兩者區別在於:法律責任必須由法律明文規定,而政治責任不一定由法律明文規定,不以違法為前提;法律責任有專門的評價機關和追責機關,政治責任不必也不應當由專門機關來評價和追責;法律責任不能追溯,政治責任可以追溯。近些年來,我國實行“一把手”責任制的事項越來越多,這其實是政治責任的一種體現。在行政領域,對行政決策的責任約束最為緊迫。行政決策是政府行使行政權的主要方式,涉及領域非常廣泛,一旦決策不當,就會對經濟社會和公民的生活產生重大影響,但行政決策往往屬於行政自由裁量權範疇,司法審查等機制難以對其形成制約。實踐中,一些不顧群眾意願和當地實際,勞民傷財的政績工程、形象工程,不都是隨意決策、追責無力的體現嗎?因此,對行政決策,尤其是重大行政決策構建有效的責任追究機制十分重要。
  履行自身職能
  法治政府的標誌之二:政府能夠履行好自身的職能
  人民控制好自己的政府,目的是為了讓政府更好地為人民服務,控制本身不是目的,權力被控制得越緊的政府也不必然是優秀政府。政府能夠履行好自身職責,需要滿足以下的原則:
  (一)合理行政。合法行政是從形式法治角度考察法治政府建設的,合理行政則是從實質法治角度來考量的。政府行為不僅要符合法律規定,而且要把握好分寸,符合公平、正義和善政的理念。也就是說政府不僅要做得對,而且要做得好。衡量合理行政的主要標準是比例原則,這是行政法的帝王條款,旨在控制自由裁量權,防止公共權力濫用。我國正處在經濟社會轉型和全面深化改革時期,保留行政機關必要的自由裁量權是必要的,也是現實的。現在的問題是要研究約束行政自由裁量權的機制,做到讓政府行為“有作為、不出圈”,這就更需要貫徹比例原則。該原則主要包含適當、必要、相當三項內容,具體是指:行政機關採取的措施要有利於行政目的的實現,有多種手段能同樣實現目的的,應當選擇對公民權益損害最小的措施;行政措施造成的損害程度不能與要達到的目的在利益上失衡。例如,政府為了實現節能減排的目標,在責令企業採取環保措施之後就能實現該目標,就不能要求企業關停或減產。
  (二)公益優先。為了防止權力異化、公器私用,就必須貫徹公益優先原則。濫用公益優先原則是對公共權力原初目的的背離,例如在不動產征收中,公共利益常常為財產利益所掩飾,征收最本質的公益導向反而被淹沒。但確保公益優先原則的難題在於,究竟什麼才是公共利益?只有將公共利益界定清楚了,才能避免公益優先原則的規避或濫用。公共利益實際上就是社會最大公約數,公共利益的界定過程就是一個在多元的社會中尋求最大共識的過程,但如何尋找這一最大公約數?在現代社會,利益主體、價值觀念高度多元,人們就公共利益達成共識的難度越來越大,甚至於任何一件事情,都有可能出現對立的意見和訴求。但越是存在矛盾分歧,就越是要通過公正而充分的程序機制,確保利益各方都能通過廣泛的協商與深度的參與,在充分的利益博弈中取得共識,努力達成社會最大公約數。此外,公共利益還要註重短期利益和長遠利益的平衡,局部利益和整體利益的兼顧。
  (三)保護弱勢。人類對平等的追求實際上包括兩種,即:結果平等、機會平等。這兩種平等都各有其重要價值,歷史經驗證明:建立了提供機會平等制度的社會都會繁榮進步、充滿活力,在這個基礎上努力實現結果平等,則會使社會和諧穩定、國家長治久安。這就要求政府在制定和實施公平的市場規則,充分調動社會活力的同時,還要能夠為社會托底,積極採取措施保護弱勢群體的權益,這也是政府履行好自身職責的重要方面。
  保護弱勢原則幾乎是每個文明社會中都強調的原則,其本質是不讓每個社會落伍的社會成員“掉隊”。中國儒家就有“為政之先,鰥寡孤獨”的治道格言,強調保護社會最底層群眾是政府施政的優先政策。我們所實施的最低生活保障制度、社會救助制度、社會福利制度、住房保障制度、醫療保障制度和其他民生制度,都體現了保護弱者的原則。在社會分化嚴重的今天,強調保護弱勢原則具有很強的針對性。
  (四)廉潔高效。廉潔是政府的貞潔。只有廉潔的政府才能不與人民的利益相衝突,也才能全心全意為人民服務。很難想象一個貪污腐敗成風的政府,能夠履行好自己的職責。基於人性的弱點,個體的腐敗可能難以杜絕,但法制要通過制度來剋服和抑制這個人性弱點的泛濫,使得腐敗不會成為制度性、重覆性、普遍性的現象,不會成為官員的生活方式,使得腐敗被控制在社會能夠容忍的範圍之內。因此,廉潔政府是法治政府的重要標誌,反腐倡廉應當是權力自律的重要命題。
  找準基本方向
  法治政府建設的基本方向
  法治政府建設的基本方向是什麼?這是我們建成法治政府必須首先回答的重大問題。對此,我們必須註重理論和實踐、形式和內容的有機統一,根據權力運行的規律、改革發展的難題、依法行政的軟肋,找準法治政府建設的基本方向。
  (一)減少行政權力。減少行政權力,是我國社會轉型的必然要求,是建立現代市場經濟的必然選擇,也是防止權力腐敗的根本之策,因而也是法治政府建設的重要方向。計劃經濟時期,行政權力滲透到社會經濟生活的各個方面,社會被完全吸納到行政體系之中,市場機制和價格信號被扭曲,生產要素無法實現優化配置,經濟社會發展的活力和質量受到極大抑制。
  黨的十一屆三中全會以來的改革開放,實際就是行政權力不斷收縮的過程,市場機制得以發揮作用,社會活力開始逐漸恢復,但政府部門仍然掌握了大量的行政資源和審批權力,行政權力管得過寬、過細、過深等問題依然存在,在一些地方和領域甚至還比較突出。過多過濫的行政審批,不僅抑制了市場和社會的活力,也為權力尋租和權力腐敗提供了空間。因此,我國當前處理好政府和市場、政府和社會的關係,主要任務就是要給行政權力作減法,給市場作用作加法,為社會活力開綠燈,為生產要素清路障。
  減少權力的重要形式是深入推進行政審批制度改革,這項改革不僅是轉變政府職能、激發市場和社會活力的突破口,也是推進依法行政和反腐倡廉的有力抓手。新一屆政府成立以來,持續推動行政審批制度改革,不斷推進簡政放權。一年多以來,先後取消和下放7批共632項行政審批等事項,全國新登記註冊各類市場主體1982萬戶,進一步激發了全社會的創新創業活力。
  但也存在著一些問題,例如:一些涉及深層次利益調整和部門核心利益的領域改革難度較大;一些地方“門難進、臉難看、事難辦”的“三難”問題仍然存在;一些審批的透明度不高,缺乏切實有效的監督機制,權錢交易、官商勾結現象時有發生;一些配套改革沒有及時跟進,“最後一公里”難以打通,等等。下一步,如何進一步加強行政審批制度改革,確保行政權力在市場自治領域的退出,確保改革的實際效果,是一項重要的任務。
  (二)監督行政權力。權力導致腐敗,絕對權力導致絕對腐敗,這是一條被人類政治史反覆證明的真理和通則。將權力的清廉僅僅寄希望於權力行使者的內心自律和教育感化是不夠的,實現長效化地防止預防和懲治權力腐敗,就必須將制度作為權力的剎車裝置。權力的行使如果沒有制度性剎車裝置,公職人員行使手中掌握的權力時,就極有可能由“社會公僕”變成“社會主人”。習近平總書記指出,要加強和改進監督工作,拓寬人民監督權力的渠道,抓緊形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防範機制、不易腐的保障機制。這就為加強監督權力提供了正確的方向。黨的十八大以來,我們黨深入推動反腐敗工作,目前已經初步形成了不敢腐的懲戒機制,但如何形成不能腐、不易腐的機制,仍然是法治政府建設中的一項重大課題。
  從中國所處的歷史階段出發,構建中國特色權力制約監督體系,必須同時滿足兩個目標:一是能夠有效地防止權力濫用和權力腐敗,二是還能夠有效地保證我國政治體制的獨特優勢。用最短的時間、最快的速度趕上和超過世界發達國家,是我國現階段的中心任務,“快”字是我國經濟社會發展的一個基本特點。過去幾十年的實踐證明,中國政府的動員組織能力是國家迅速崛起、民生迅速改善的重要原因,也是我們的政治優勢,這一點西方學者也是公認的。我國現階段正處在經濟社會轉型的特殊時期,一方面,政府需要擁有比其他市場經濟國家政府更大的權力和更多的職責,以更好地推動改革、促進轉型;另一方面,政府也承擔著無限責任,經常要擔負起在市場機制下,本該由市場與社會主體自己承擔的責任,並且,這種無限責任在短時間內還不可能減少。這就給我們提出了一個尖銳的問題:權力沒有有力的約束機制,就有可能濫用,導致侵害公民權利;限制過緊,又會影響政府作用的發揮,最終會犧牲效率,不利於經濟社會發展。適應中國這個特定的歷史發展階段,在此基礎上,實現權力約束和效率之間的平衡,是法治政府建設的一個重要課題。
  (三)強化行政權力。法治政府要求政府在不該作為的地方約束自身權力,不得越位;在應當作為的領域行使好權力,不得缺位。在現代市場經濟,市場和政府的作用同樣重要,完善社會主義市場經濟,政府和市場的作用都不可少。強調市場在資源配置中起決定性作用,並不是否定或弱化政府的作用。市場是直接配置資源,政府是引導和影響資源配置。政府在微觀領域少管,但要強化宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、保護環境的職責。
  但在實踐中,一些地方發展經濟的動力很足,但市場監管不到位、不及時,公共服務、社會管理、保護環境職能比較弱的現象比較嚴重。例如在市場監管方面,選擇式執法、指標化執法、運動式執法、突擊式執法比較普遍,群眾戲稱的“有了利益爭著管、沒有利益不願管、出了問題都不管”,“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”,這些話不一定全對,但也提醒我們在實踐中仍然存在政府缺位、行政權力不到位的問題。
  強化行政權力還面臨一個特殊背景是,大量的行政審批取消後,如何探索實施新的市場監管方式,以確保監管效果,規範市場秩序。這是一個比較新的課題,需要我們不斷探索總結,需要我們深入推進行政執法體制改革,加強基層執法效力和執法力量,不斷提升監管手段和能力的現代化。
  總的來講,理想的監管模式是,守法者感覺不到政府的存在,但違法者感到政府無所不在,如果反過來,就成了打擊守法、鼓勵違法。總之,如何進一步轉變權力運行觀念,讓政府做好應該做的事情,也是法治政府建設中的一大難題。
  (原標題:建設符合法治規律的法治政府)
創作者介紹

廖碧兒

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